Los Evolución del Bienestar Social

Un artículo sobre la evolución del Estado de Bienestar Social, es importante porque no solo permitiría conocer los inicios para atención del derecho a la asistencia de tipo social, sino para identificar las variedad de instituciones que posteriormente resultaron para procurar el servicio a la seguridad social, las causas que motivaron su creación, su función, alcances y limitaciones. Incluso, ayudaría a comprender las razones que determinaron las sucesivas transferencias de responsabilidad a organizaciones y estructuras más capacitadas. En tal sentido y a manera informativa, en este artículo, se resumirán las etapas suscitadas en esa evolución histórica, hasta llegar a lo que se conoce hoy en día como el Estado de Bienestar contemporáneo, delimitándola a partir de la primera mitad del siglo XIX (1801 a 1900).

En este orden de ideas, como primera etapa, se establecerá la “concepción clásica de la Seguridad Social”, distinguida por organizaciones e instituciones destinadas a atender las necesidades de sus integrantes  en cualquier condición y circunstancias, y que comprendiendo un extensísimo espacio histórico, desde 1822 con la ley de beneficencia, hasta la creación de los Seguros Sociales Obligatorios (SSO) en 1883, en este artículo, identificada  como la que marcó la segunda etapa de la Seguridad Social, “la Evolución del Estado de Bienestar” impulsada por las notables cualidades de negociador político y dirigente  Otto Bismark, hasta la presentación del llamado informe de William Beveridge, en la primera mitad del siglo XX, considerada la “carta de seguridad social contemporánea”, originando, lo que aquí se ha distinguido, como la tercera etapa de la Seguridad Social.

Esa primera etapa, que he identificado como la concepción clásica de la Seguridad Social, establece las primeras normas sobre los intereses individuales y las principales medidas para atender los derechos a la asistencia de tipo social, a través de leyes de beneficencia. Los primeros en recibir este tipo de ayuda fueron aquellos que carecían del mínimo necesario para subsistir. Otras particularidades muy notorias del período, corresponden el surgir de los distintos gremios e instituciones que florecieron en ese tiempo, como “La Collegia”, “La Sodalita”, “Las Guildas”, “Las Cofradías Religiosas”, “Los Gremios” y las “Corporaciones”, que tuvieron su origen en Roma y que atendieron el derecho a la asistencia social. Los romanos transfirieron al exterior muchos de los logros sociales, convirtiéndolos en un arma política para la conquista del poder. Uzcátegui (1978) 

Las primeras, tenían como propósito fundamental la asistencia mutua en circunstancias de enfermedad, bajo el principio de solidaridad, las segundas, eran sociedades o asociaciones religiosas – funerarias, similares a los seguros por muerte o fallecimiento, existentes en la actualidad. Las terceras, cumplían primordialmente servicios de atención y ayuda a sus miembros enfermos hasta alcanzar el lecho mortuorio. Las cuartas, caracterizadas por funciones inspiradas en fines caritativos, amor a los humildes y los necesitados, exigían cuotas para poder atender o cumplir con las prácticas de la prevención entre los mismos afiliados, teniendo especial preferencia los beneficiarios pobres (cofrades, pobres), seguidamente, surgen “Los Gremios” y las “Corporaciones”, instituciones con características muy particulares, integrada por obreros libres en colegios de artesanos, muchas veces estimulados por los gobernantes, quienes extraían de ellas, parte de sus finanzas. Como instituciones formadas en cofradías (asociaciones) y en hermandades de socorro mutuo, atendían las funciones asistenciales de sus agremiados. Sus funciones estaban previstas en la reglamentación de los oficios, la relación de trabajo entre maestros, oficiales y aprendices, la regulación de las jornadas de trabajo, como también, el trabajo de las mujeres. Las corporaciones alcanzaron la cumbre del desarrollo, cuando logran incluir como protección de los trabajadores, la garantía del cuidado de las viudas, los ancianos, los huérfanos, así como también, crear la policía y ejercer una autoridad moral sobre sus miembros.

Otras instituciones importantes en esta primera etapa, fueron las “Sociedades de Ayuda Mutua”, desarrolladas espontáneamente entre los obreros y los patronos urbanos, en diferentes épocas y lugares. Un modelo de este tipo de sociedad, fue adoptado en Inglaterra durante el siglo XVIII, las mutualidades cubrían las contingencias de enfermedad, gastos funerarios y gastos médicos; cuyos recursos eran obtenidos de las cotizaciones de los socios, para su funcionamiento, pues muchas de ellas no cumplían con los compromisos contratados.     

No obstante, a pesar de que las “Leyes de Beneficencia”, inspiradas en medidas de socorro a los pobres cuando sus recursos eran insuficientes o se habían agotado, no hayan tenido suficiente fuerza para imponerse como antecedente de la Seguridad Social, cuando aparecieron, propiciaron el nacimiento de un derecho a la atención, a una medida de orden público,  más que de prevención social, producto de decisiones gubernamentales, orientadas a mitigar el estado de desesperación que estaba provocando la miseria, y de esta manera, reducir los peligros de acciones desesperadas.  El principal problema que presentó esta ley a los países europeos, fue la falta de definición del campo de aplicación, apelando a la redacción de reglamentos autocráticos que limitaban la movilidad de la población, hasta tal  punto que,  fijaban fronteras entre las parroquias pobres y las ricas.       

En definitiva,  en lo que a este artículo se ha llamado la etapa clásica de la Seguridad Social, se observa, la ausencia de un cuerpo normativo que orientara los objetivos de esas instituciones. La caridad fue el principio doctrinario, guiadas desde sus inicios por manifestaciones de prevención privada, hasta llegar a las instituciones que cumplieron funciones de asistencia social.     

La segunda etapa corresponde a la concepción moderna de la evolución hacia la Seguridad Social, establecida en la segunda mitad del siglo XIX, caracterizada por el fortalecimiento del Derecho Social y la aparición de la primera Ley de los Seguros Sociales Obligatorios, aprobada en Alemania en 1883, influenciada por la orientación exclusiva de sus primeras funciones, dar asistencia médica y farmacéutica durante tres semanas, además de una prestación monetaria equivalente a la mitad del salario de la persona afiliada.

Seguidamente, la Ley del Seguro Obligatorio de Accidentes del Trabajo, aprobada en 1884, la misma,  cubría las contingencias relacionados con esos eventos, y de acuerdo a las distinciones de cada “riesgo profesional”. Otorgaba prestaciones a los afiliados por servicios médicos, curativos y farmacéuticos, dirigidos a preservar y conservar la salud, y en caso de muerte, se indemnizaba a sus familiares con una suma equivalente al cincuenta por ciento (50%) del salario anual, por el contrario, cuando el afiliado, producto de un accidente, quedaba incapacitado totalmente, se le concedía una pensión. Este seguro era financiado con los aportes de los patronos y administrado por Asociaciones Patronales. 

Luego, en 1889, se crea la Ley del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez, sistema que era administrado por instituciones especiales, constituidas por consejos mixtos de patronos, obreros y representantes del Estado.  Permitía la afiliación de “todos los trabajadores cuyo salario no fuera superior a 2.000 marcos, se financiaba con la contribución de los obreros, patronos y una subvención del Estado; otorgaban una prestación por pensión de vejez a los setenta años, un monto proporcional al número de cotizaciones acreditadas en el tiempo  por el afiliado. (Uzcátegui, p. 44, Ob. cit.,)

Más tarde, en el año 1919, se firma en París, “El Tratado de Versalles”,  representando una valiosa contribución al orden socioeconómico, pues de él surgieron conceptos definitivos de la problemática social, como los relacionados con las condiciones de trabajo, caracterizadas por un numerosas personas como injustas, míseras e insuficientes, que originan descontentos, que arriesgaban la paz y la armonía universal. Especialmente se consideraron en el tratado: la reglamentación de la horas de trabajo, la duración de la jornada máxima de trabajo, la lucha por el paro forzoso, la garantía de un salario digno o de existencia convenientes, la protección del trabajador contra las enfermedades generales y profesionales, y los accidentes resultantes del trabajo, además de la protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, las pensiones de vejez e invalidez, así como la afirmación de los principios de las libertades de asociación, entre otras medidas, y donde nació la Organización Internacional de Trabajo (OIT).

Al respecto, es importante señalar que esta organización nace con un objetivo claro y requerido por los trabajadores, promover las medidas más adecuadas para su protección, y velar por la correcta aplicación de las leyes sociales en cada uno de los países afiliados, así como otras  Instituciones de Seguridad Social, Organismos Internacionales Especializados y manifestaciones diversas, a través de eventos internacionales, los cuales moldearon la doctrina de la Seguridad Social, y le dieron difusión.

En este sentido y dirección, surge la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS), organización originada en la VIII Asamblea General, mediante el patrocinio de la OIT, realizada en la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas de Sociedades Mutuas y Cajas de Seguros de Enfermedad, reunida en Bruselas el 4 de octubre de 1927 y fecha en la cual alcanzó esa denominación (AISS). La misma debió asumir funciones para coordinar e intensificar los esfuerzos para la extensión, la defensa y el perfeccionamiento técnico y administrativo de la Seguridad Social, una forma de buscar un acercamiento entre sus miembros, a los fines de intercambiar información y experiencias en cuanto a problemas comunes de las instituciones, que permitieran identificar y confrontar los principales avances y fallas del sistema.

Por último, la Contemporánea Carta de Seguridad Social, también llamado informe Beveridge (22 de noviembre de 1942), ubicada en la primera mitad del siglo XX, considerada en este artículo, como la tercera etapa, y caracterizada por el nacimiento de la seguridad social, que según Ashford (1989), “la transformación del Estado liberal del siglo XIX, con sus diversas manifestaciones en Europa y América del Norte, en el Estado de Bienestar contemporáneo es quizá el logro más notable del sistema de gobierno democrático”. (p. 13)

La idea central del planteamiento de la época, giró en torno a lo conveniente que para la economía era el consumo por parte de los ciudadanos, sin tener que preocuparse por ahorrar para su futuro y atender cualquier contingencia que se le presentara, como consecuencia de los riesgos de enfermedad, invalidez, desempleo y vejez, siempre y cuando el estado le asegurará y garantizará un sistema de seguridad social que le protegiera.  

En este sentido, una vez designado en 1941, el Comité Interdepartamental de Seguro Social y Servicios afines, hecha su revisión, surgieron  como recomendación tres principios básicos, primero, aprovechar la experiencia acumulada del pasado, segundo, considerar la organización del Seguro Social como una parte adicional de la política de progreso social, y tercero, la Seguridad Social debe cumplirse por la cooperación entre Estado e individuo. (Beveridge. p. 16)

Un año más tarde, en el año 1942, se realizó en Santiago de Chile, la primera reunión de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS), con la participación de los países americanos, y en ella se firmó la “Declaración de Santiago de Chile”, producto de las primeras manifestaciones con relación a políticas sociales, avalada por los países miembros que estuvieron presentes. En la conferencia, también se trataron aspectos relacionados con la administración de las instituciones de Seguridad Social. Posteriormente, finalizada la II Guerra Mundial y con la iniciativa de la OIT, surge la Declaración de Filadelfia, documento de gran importancia histórica, ya en él se promueve la idea de formular un programa internacional de política social y reafirmar los fines y objetivos de la OIT. El texto de la declaración fue aprobado el 10 de mayo de 1944, e incluye entre sus títulos, temas relacionados con sus principios fundamentales, como el respeto por la justicia social, el desarrollo de programas orientados al progreso de los hombres y el de su nivel de vida.

Al respecto, es significativo advertir, el emprendimiento de otras acciones durante este período, como el de la Enseñanza Universitaria de la Seguridad Social en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Central de Madrid en 1944, aspecto este, que en nuestra opinión, tanto en épocas pasadas como en la actual, tiene y tendrán gran resonancia e importancia en las sociedades de los diferentes países del mundo.

Finalmente, sería inadmisible dejar de mencionar a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISSS), organismo de carácter internacional y regional fundado en 1951 y especializado preferentemente en la divulgación de los aspectos doctrinarios de esta temática, a través de cursos superiores, publicaciones, asesorías, etc. Su objetivo fundamental es el desarrollo de la Seguridad Social de los países iberoamericanos, a través de congresos, en donde se intercambian experiencias positivas, relacionadas con el perfeccionamiento de los sistemas, cursos de capacitación y divulgación de doctrinas de la Seguridad Social.

En virtud a los comentarios realizados alrededor del nacimiento de la Ley del Seguro Social Obligatorio y de la evolución de la Seguridad Social, es importante destacar las diferencias existentes entre ambos conceptos: La primera de ellas, sólo protege una parte de la población, al económicamente débil o al trabajador, tiene carácter parcial, cubre solamente ciertas contingencias, se financia mediante cotizaciones deducidas del salario de los trabajadores, opera una seguridad grupal o profesional, se logra una tímida distribución del ingreso y con muchas limitaciones.  La segunda, persigue amparar a todos los habitantes de un país, encierra una garantía de conjunto para todas las contingencias (riesgos) sociales, se financia a través de los impuestos, la solidaridad se logra a un nivel nacional o universal, el Estado está comprometido directa e indirectamente con su función, prevé una distribución del ingreso amplia.

En relación con la Seguridad Social en Venezuela, es notoria la gran preocupación, desde la Constitución de 1811, ya en su preámbulo lo expresaba o, específicamente en un extracto del artículo 151, cuando determina que los gobiernos estaban instituidos para mejorar la protección y perfeccionar las facultades físicas y morales, así como, buscar la felicidad común de la sociedad, específicamente, relacionado con la calidad de vida y la protección social de la población. 

Luego, en 1936, se contempló la inclusión de “los derechos sociales relacionados con el trabajo (Ley del Trabajo), no obstante, en lo concerniente a la primera Ley del Seguro Social, esta es promulgada el 24 de julio de 1940, y la creación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el 9 de octubre de 1944, fecha en la que inicia sus actividades, pero su aplicación estaba delimitada al Distrito Federal, los municipios de Petare y Chacao, del Distrito Sucre en el Estado Miranda, siendo los beneficios  otorgados por esta Ley cubiertos por las contribuciones de los trabajadores y patrones en parte iguales, en  lo referente a gastos de asistencia médica, enfermedad, maternidad e indemnizaciones diarias, pero únicamente los patrones, cuando por razones fortuitas surgieran accidentes o enfermedades profesionales.  

Esta Ley fue reformulada en 1946, dando origen al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, a partir del cual comenzó a estructurarse un sistema de seguridad orgánica, central y con carácter amplio. Posteriormente, pueden distinguirse en los años 1952, 1954, 1961, 1962 y 1963, diversas comisiones y revisiones realizadas a la Ley del Seguro Social Obligatorio, para mejorar su atención, funcionamiento y satisfacción de sus afiliados, de donde surge esa nueva ley del seguro social obligatorio, la cual es promulgada en el año 1966, comenzando su aplicación a partir de 1967. La característica fundamental de esta nueva ley fue la unificación de las prestaciones a largo plazo, como las pensiones por concepto de vejez, sobrevivencia, invalidez, incapacidad parcial, así como las asignaciones por nupcias y asistencia médica y otros, como los seguros de enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el seguro de asistencia médica, ampliando además, sus beneficios, otorgando prestaciones en dinero para las personas que prestaran servicios en el sector público.

Si bien es cierto que, se lograron avances importantes en materia de seguridad social, no es menos cierto que, aún se requerían cubrir otros aspectos, razón por la cual “el 22 de abril de 1975 y mediante decreto 878, se extiende las prestaciones en Dinero (Régimen parcial) a todo el territorio nacional” (Vera y Caraballo, p. 18, ob. Cit. ;), el cual comienza a ser efectivo a partir del 1º de octubre de 1978. Así pues, en 1984 se estableció para los funcionarios o empleados de la Administración Públicos, el régimen de jubilaciones y pensiones, a través del Estatuto del Fondo de Jubilaciones, publicada el 2 de julio de 1986, según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 3.850 Extraordinario, de fecha 18 de julio del mismo año.

En 1997 al darse la reforma de la Ley Orgánica del trabajo, se logra el primer acuerdo en materia de seguridad social, y se dispone la entrada en vigencia, la Ley Orgánica de Seguridad Social Integral. La misma estaba orientada en seis direcciones: Un subsistema de pensiones, un subsistema de salud, un subsistema de paro forzoso, un subsistema de política habitacional, un subsistema de formación profesional y un subsistema de recreación, pero para algunos actores políticos – sociales (empleadores, trabajadores y Estado), su implementación representaba un sistema complejo y de muchas dificultades, por el número de instituciones que implicaba su administración.

De allí que, a finales de 1998, finalizando el gobierno del Dr. Rafael Caldera, fueron aprobadas un conjunto de leyes con rasgos privatizadores, pero tuvieron severas críticas por las recientes fuerzas de poder, quienes las desconocieron y, posteriormente, con la discusión y aprobación de la nueva constitución, se examinaron distintas alternativas hasta lograr la actual “Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social”. 

En definitiva, el IVSS ha sido sometido en muchas oportunidades a variadas revisiones y reformas, pero sin haber encontrado hasta los momentos, una solución que detenga el deterioro económico que ha venido sufriendo el sistema pensiones y jubilaciones, o como lo expresa Gutiérrez, responsable  de preparar el preámbulo del libro de Armando León Rojas (2000), “lo que se tiene en Seguridad Social es un rotundo fracaso”,  hasta el punto de que el cumplimiento de sus compromisos financieros ha sido sufragado con recursos fiscales, pensando que la “existencia de los recursos es una fuente inagotable”, sin haber logrado “el desarrollo de la persona y el respeto a la dignidad”, parte del Bienestar Social de la Población en general. 

No obstante esa situación, a pesar de que en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su Artículo 80 expresa que: “a los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”, sin embargo, aparte de la existencia de un plan de empleos juveniles, al que se pretende incorporar al adulto mayor, en áreas socioproductivas,  se desconocen  otras propuestas dirigidas a las personas de este grupo etario, aquellas que alcanzaron mayor longevidad, una esperanza de vida superior a la suscitadas a la de épocas  anteriores, con espíritu y disposición para el trabajo, dispuestas a desempeñar alguna actividad y/o desarrollar su potencial en alguna organización, no sólo prestando un servicio, sino recibir un ingreso que le permita a superar las preocupaciones originadas por no poder sufragar sus gastos, producto de los  menguados ingresos y a la vez, moderar su dependencia económica, muchas veces en manos de terceros.